12月9日，全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)在云南昆明召開。財(cái)政部副部長、政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌出席會(huì)議并作重要講話。會(huì)議傳達(dá)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化公共服務(wù)領(lǐng)域PPP改革的決策部署，分析研究了改革面臨的新形勢、新任務(wù)，提出了開展完善推廣PPP模式專項(xiàng)督查調(diào)研的工作要求，明確了2017年PPP重點(diǎn)工作。
“PPP改革成果是努力干出來的，不是等和靠出來的?！?/span>
“一定要以高度的責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實(shí)把黨中央、國務(wù)院決策部署轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)、轉(zhuǎn)化為具體措施，對確定的各項(xiàng)工作任務(wù)，說一件、干一件、成一件，全力打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?/span>
在全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)上，財(cái)政部副部長史耀斌再次表達(dá)了在PPP改革步入深水區(qū)之后要全力打好改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心。
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是黨中央、國務(wù)院確定的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，也是國務(wù)院督辦的改革任務(wù)。7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，由財(cái)政部牽頭公共服務(wù)領(lǐng)域PPP工作，形成項(xiàng)目加快落地的發(fā)展態(tài)勢。財(cái)政部黨組高度重視，9月23日部黨組專題會(huì)議提出，要進(jìn)一步完善政策措施，多措并舉，推動(dòng)PPP加快、健康發(fā)展。
三年來，財(cái)政部在推進(jìn)PPP方面都做了什么？
PPP各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，卓有成效，各方對推廣PPP的反應(yīng)日益熱切，PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。
史耀斌表示，這三年，各級財(cái)政部門勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，開展了一系列工作。
一是大力開展宣傳培訓(xùn)。各級財(cái)政部門通過專題培訓(xùn)、主題論壇、官方網(wǎng)站、微信平臺(tái)、媒體報(bào)道等多種方式，多形式、多層次、多角度地加強(qiáng)對PPP理念的宣傳推廣，使PPP在全國上下深入人心，逐步從“概念”走向了“實(shí)踐”。
二是建立健全PPP制度體系。牽頭制訂關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見，印發(fā)PPP項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法。會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)在市政公用、水污染防治等領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施意見。聯(lián)合發(fā)改委出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步做好PPP有關(guān)工作的通知，著力加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。制定印發(fā)PPP模式操作指南、PPP項(xiàng)目合同指南、物有所值評價(jià)指引和財(cái)政承受能力論證指引等一系列文件。地方各級財(cái)政部門也結(jié)合本地實(shí)際、因地制宜，出臺(tái)了一系列制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。
三是以示范項(xiàng)目為引領(lǐng)，全力推動(dòng)項(xiàng)目落地實(shí)施。財(cái)政部連續(xù)3年推出三批共745個(gè)、計(jì)劃總投資規(guī)模1.95萬億元的PPP示范項(xiàng)目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，建立對示范項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，持續(xù)對示范項(xiàng)目實(shí)行嵌入式、全流程管理，確保示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，真正成為經(jīng)得起考驗(yàn)的“樣板”和“標(biāo)桿”。地方各級財(cái)政部門也積極行動(dòng)，推出了本區(qū)域一大批擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，著力推動(dòng)項(xiàng)目落地。
四是切實(shí)加大扶持力度。積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資金參與PPP項(xiàng)目的有效方式，出臺(tái)PPP項(xiàng)目“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，安排資金80億元對符合條件的新建示范項(xiàng)目和地方融資平臺(tái)公司存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。支持符合條件的PPP項(xiàng)目申請保障性安居工程貸款貼息等政策支持。以海綿城市和綜合管廊建設(shè)兩項(xiàng)試點(diǎn)工作為載體，對采用PPP模式的地區(qū)增加中央財(cái)政補(bǔ)助資金。地方各級財(cái)政部門邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新，摸索出很多新辦法、新措施，包括設(shè)立基金、出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策等。
五是夯實(shí)信息基礎(chǔ)建設(shè)。搭建了集項(xiàng)目管理、數(shù)據(jù)分析和信息共享為一體的全國PPP綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的全功能動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在地方各級財(cái)政部門的大力支持下，目前已實(shí)現(xiàn)信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目基本信息全部對外發(fā)布。研究制定全國PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾磙k法，動(dòng)態(tài)公開具有PPP咨詢服務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)，推動(dòng)PPP咨詢市場良性競爭。
史耀斌介紹，今年以來，財(cái)政部重點(diǎn)圍繞推動(dòng)立法、項(xiàng)目落地和引導(dǎo)支持等方面，做了大量工作。
在推動(dòng)立法方面，在對國際立法經(jīng)驗(yàn)及國內(nèi)實(shí)踐深入研究基礎(chǔ)上，財(cái)政部起草了立法草稿，并向相關(guān)方面充分闡述我們觀點(diǎn)，目前正按照國務(wù)院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。
在項(xiàng)目落地方面，聯(lián)合20個(gè)部門，在地方上報(bào)的1174個(gè)項(xiàng)目中評選出516個(gè)第三批示范項(xiàng)目，全面提升第三批示范項(xiàng)目的行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動(dòng)和創(chuàng)新示范效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了從財(cái)政部示范到全國示范的升級。
從實(shí)際情況看，示范項(xiàng)目整體進(jìn)展良好，落地速度不斷加快。截至8月末，第一批、第二批示范項(xiàng)目落地率分別為76%和52%。在示范項(xiàng)目的帶動(dòng)下，各地有更多的PPP項(xiàng)目落地。截至今年10月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目10685個(gè)，總投資12.7萬億元。其中進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目1014個(gè)，總投資1.72萬億元，落地率26.8%。其中，僅6-10月就新增落地項(xiàng)目395個(gè)、新增項(xiàng)目總投資6600億元，項(xiàng)目落地速度明顯加快。
在引導(dǎo)支持方面，重點(diǎn)推動(dòng)PPP基金設(shè)立運(yùn)轉(zhuǎn)。為了提高PPP項(xiàng)目的融資可獲得性，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)金融機(jī)構(gòu)，出資設(shè)立了1800億元的PPP融資引導(dǎo)基金，推動(dòng)更多PPP項(xiàng)目實(shí)施。目前，基金公司抓緊開展項(xiàng)目投資，累計(jì)簽約金額已達(dá)到517億元。
總的來看，今年PPP各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，卓有成效，各方對推廣PPP的反應(yīng)日益熱切，PPP項(xiàng)目迎來了“落地年”，一些開始運(yùn)營的PPP項(xiàng)目，顯現(xiàn)了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)，可以說，PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。
PPP還面臨哪些亟待突破的“瓶頸”？
PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。
史耀斌指出，在取得成效的同時(shí)，財(cái)政部也清醒地認(rèn)識(shí)到，PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。
一是部分地方觀念轉(zhuǎn)變不到位。典型表現(xiàn)，一是片面追求投資和GDP增長，不加區(qū)分地?cái)U(kuò)大、泛化PPP模式的使用范圍，甚至將一些純商業(yè)化項(xiàng)目硬套PPP模式，并對社會(huì)資本承諾過高的回報(bào)率，這不符合社會(huì)資本合理盈利而不暴利的要求，會(huì)損害公共利益。二是將PPP模式簡單理解為融資手段，且程序復(fù)雜、管理要求高，認(rèn)為不如財(cái)政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式簡單，采用PPP模式的主動(dòng)性不強(qiáng)。三是個(gè)別政府通過設(shè)置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件，制造“隱性門檻”，規(guī)避采購環(huán)節(jié)的競爭，難以實(shí)現(xiàn)“物有所值”。
二是改革發(fā)展不平衡。首先，行業(yè)發(fā)展不平衡。不同部門積極性有差別，面臨的難度也不相同。已經(jīng)出臺(tái)具體實(shí)施意見的行業(yè)，改革進(jìn)展相對較快，但行業(yè)主管部門尚未行動(dòng)或者行動(dòng)較慢的領(lǐng)域，改革進(jìn)展則相對緩慢。其次，地區(qū)發(fā)展不平衡。從項(xiàng)目庫情況看，中西部地區(qū)進(jìn)展較快，PPP項(xiàng)目數(shù)量較多，截至今年10月末，數(shù)量位居前五的省份，除山東外，全部是中西部省份。從前期調(diào)研情況看，有些省份內(nèi)部的改革進(jìn)度也不平衡，認(rèn)識(shí)到位、思路清晰的市縣工作推進(jìn)快，制度體系、工作機(jī)制、項(xiàng)目落地都有積極進(jìn)展，觀念陳舊、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視的地方仍然需要上級推著走。
三是民營資本參與率不高。從實(shí)際進(jìn)展看，目前民營資本參與PPP的積極性并不高，分析其原因，一是部分政府在觀念上有誤區(qū)。一些地方不愿意和民營資本打交道，認(rèn)為不可控、風(fēng)險(xiǎn)高，加上項(xiàng)目操作復(fù)雜、技術(shù)要求高，和民營資本合作會(huì)面臨較大的審計(jì)、輿論壓力，如果民營資本收益高了，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑。二是對民營資本的權(quán)益保障不足。主要是法律保障不足的問題。PPP項(xiàng)目合作期比較長，民營資本擔(dān)心合同無法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益。三是民營資本自身能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外，不少領(lǐng)域、特別是交通軌道領(lǐng)域缺乏有實(shí)力承接PPP項(xiàng)目的民營資本，客觀上造成國企、特別是央企唱主角的現(xiàn)象。
四是部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范。目前，一些項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視，主要是：一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問題較為突出。二是刻意規(guī)避PPP管理要求。一些地方認(rèn)為PPP流程多、管理嚴(yán)，操作起來太復(fù)雜，想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目，把政府購買服務(wù)的范圍泛化到幾乎所有公共服務(wù)。三是“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)。
五是法律保障和政策銜接不健全。目前，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但在法律保障上還需要進(jìn)一步提升。據(jù)了解，反映比較多的問題，一是法律保障待加強(qiáng)。由于缺乏專門立法，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會(huì)資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目長期運(yùn)營心存顧慮。有些財(cái)政部門還反映，由于涉及部門職能轉(zhuǎn)變，沒有立法很難協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。二是配套政策待完善。PPP項(xiàng)目涉及面廣，稅收、土地、價(jià)格、融資等配套政策都需要進(jìn)一步完善。三是市場壁壘待破除。我國公用事業(yè)領(lǐng)域存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象，存在一定的市場分割，沒有建立全國統(tǒng)一市場，導(dǎo)致市場主體良莠不齊，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。
未來，PPP將在哪些方面有大“突破”？
在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅(jiān)定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭新建項(xiàng)目100%采用PPP模式。
史耀斌指出，下一步，要重點(diǎn)做好以下工作，爭取實(shí)現(xiàn)重大突破：
努力在兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破。在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅(jiān)定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭新建項(xiàng)目100%采用PPP模式。這是財(cái)政部黨組會(huì)議作出的新的工作部署，垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有收益、有現(xiàn)金流，PPP模式應(yīng)用廣泛，具備全面推廣的基礎(chǔ)和條件。
對項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流、市場化程度較高、PPP模式運(yùn)用較為廣泛、操作相對成熟的其他領(lǐng)域，要在逐個(gè)研究的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用工作，成熟一類、推進(jìn)一類，邊試點(diǎn)邊規(guī)范，邊總結(jié)邊完善，一定要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，比如地下綜合管廊項(xiàng)目，要強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式，推動(dòng)提高項(xiàng)目效率。對兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)，各地可結(jié)合實(shí)際情況，先行先試，條件成熟的領(lǐng)域可以直接推進(jìn)，部分領(lǐng)域暫時(shí)無法全面推進(jìn)的，可以探索在項(xiàng)目層面開展試點(diǎn)，爭取在各個(gè)領(lǐng)域都有所突破。
努力在提高項(xiàng)目落地率上實(shí)現(xiàn)突破。要按照“又快又實(shí)”的要求，推進(jìn)形成PPP項(xiàng)目加快落地的態(tài)勢，形成民營資本廣泛進(jìn)入的局面，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力發(fā)揮更加突出的作用。
一是發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用。落實(shí)好國家支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的財(cái)稅優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策解讀和宣傳，積極與中國PPP融資支持基金做好項(xiàng)目對接。同時(shí)，各級地方財(cái)政部門要因地制宜、主動(dòng)作為，探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資金參與PPP項(xiàng)目的有效方式，通過前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性。
二是加大業(yè)務(wù)支持力度。財(cái)政部積極會(huì)同有關(guān)方面，落實(shí)好對中央財(cái)政示范項(xiàng)目的跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系制度，幫助項(xiàng)目單位解決實(shí)施過程中遇到的困難和問題。各地可探索組建專家團(tuán)隊(duì)，對實(shí)施進(jìn)度慢的PPP項(xiàng)目實(shí)行定向輔導(dǎo)，及時(shí)解決問題。
三是加大項(xiàng)目推介力度。各級地方財(cái)政部門要聯(lián)合行業(yè)主管部門，對各公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建立分層次、有重點(diǎn)的滾動(dòng)開發(fā)計(jì)劃，加大項(xiàng)目推介力度，為供需雙方提供對接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)更多更好的合作。
努力在推動(dòng)PPP規(guī)范運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)突破。推廣PPP模式重在“神似”，關(guān)鍵是要貫徹PPP模式的理念和內(nèi)涵。一是在項(xiàng)目規(guī)范方面，要著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動(dòng)，強(qiáng)化示范項(xiàng)目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。二是在管理規(guī)范方面，要結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐需求，對三年來制定出臺(tái)的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度進(jìn)行評估完善，以制度規(guī)范促項(xiàng)目規(guī)范。三是在績效考核規(guī)范方面，按照“激勵(lì)相容、提質(zhì)增效”的目標(biāo)，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收績效指標(biāo)體系，覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收。
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